2004年以来，党中央连续12年以一号文件聚焦“三农”，如何强化农业基础地位、促进农民持续增收、维护农民合法权益、确保农村社会稳定，是“三农”工作的重大任务，也是各级党委政府工作的重中之重。张家港市作为长三角经济发达地区的新兴港口城市，早在90年代初期就通过乡镇企业的不断壮大，实现了经济结构的“农转工”，目前，在城乡一体化建设推进的过程中，始终坚持以法治的思维推进“三农”工作，一靠改革添动力，二靠法治作保障，全面深化农村改革，全面推进农村法治建设，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上取得新成效，在建设新农村上迈出新步伐，为农民增收、农业发展、农村稳定提供了坚强的法治保障。

一、以法治思维推进“三农”工作的实践

（一）规范权力运行促进“三农”科学发展
    1.坚守耕地保护法律红线。耕地，是生存之本，发展之基。张家港市地处东部沿海经济发达地区，人多地少矛盾更为突出，而建设用地是耕地减少的主因及推手。市委市政府严格遵守《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规，科学统筹农业用地和建设用地之间的需求矛盾。凡涉及土地的重大决策都严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，从源头上避免违法决策、专断决策和拍脑袋决策。近年来，张家港市出台《张家港市镇级政府耕地保护责任目标考核办法》、《关于开展“三优三保”行动促进节约集约用地的实施意见》等规范性文件，将耕地和基本农田保护纳入市政府责任目标考核范围，建立了土地违法违规领导干部问责制和耕地保护领导干部经济责任离任审计制度，进一步健全完善了基本农田保护机制，实现了基本农田的长效管理。同时坚持“开源、节流、挖潜”并重，推进增减挂钩旧区复垦工作，2010—2014年，通过实施增减挂钩项目315个，增加耕地面积9842亩，有效保障了耕地占补平衡。
    2.落实发展经济惠农政策。近年来，张家港市委市政府坚持在每年年初召开农业农村工作会议，第一时间传达贯彻中央、省和苏州市关于“三农”工作的会议精神和工作部署，积极出台相关政策扶持村级经济发展。2011年，制订出台了加快村级集体经济发展的若干意见，财政安排超过3亿元专项资金在政策层面加强对经济强村的引导、对成长型村的激励和对经济一般村的扶持。对可支配收入实现年度20%以上增幅的村集体，按照上年度可支配收入规模由市财政给予20万元奖励，用于发展村级集体经济；对经济一般村的运转保障费用给予财政补助，新增经营性项目的，市财政给予每个村最高250万元的专项补助，并在项目启动时给予最高75万元的预付补贴款作为启动资金。推广村村联合、村镇联合、村企联合等形式组建联合发展公司，集聚发展要素及资源，推进异地发展、多元发展，加快村级集体经济向现代服务业、公共服务业、高端工业转型突破。
    3.严格农产品质量行政监管。张家港市农业系统在机构改革后现有6个具有行政执法主体资格的单位，为加强农业行政执法队伍建设，提高农业行政执法水平，建立了“月培训、季考试、年评定”的培训考核体系，同时制定了《张家港市农业行政执法管理制度》、《张家港市农业行政处罚自由裁量权管理制度》等规范性文件，通过开展案卷评查、现场跟踪督查、行政处罚案件网上公开透明运行等措施强化执法监督，切实提升了农业行政执法水平。近年来，张家港市积极推行农产品网格化监管，将3000多家规模型种养殖基地全部纳入日常监管范围，并建成9个镇级检测室、16个蔬菜集中种植区和重点蔬菜基地检测室，实现了产地准出“重点基地就地检测、一般基地就近检测”的服务体系，将检测结果应用于诚信体系建设，通过农产品质量安全监管量化分级管理实现市场准入监管全覆盖，保障了农产品消费安全。
（二）保障农民权利促进农村社会持续稳定
    1.保障农民依法自治的权利。张家港市全面推进基层民主法治建设，通过近几年的实践探索，打造了独具特色的基层民主自治管理体系，“政社互动”、“三约三会”等成功经验得到了上级部门的充分肯定并在全市范围全面推广。目前全市已经建成国家级“民主法治示范村”2个（南丰镇永联村、金港镇长江村），建成省级“民主法治示范村（社区）”71个，苏州市级“民主法治示范村（社区）”230个。自2012年开展“政社互动”试点以来，张家港市对村（居）委自治组织职责进行了梳理，厘清政府权力边界，明确自治组织职责范围，制定《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》两项清单，有效减轻了村（居）委的行政负担，促进了社会组织的健康发展，在保障群众自治权，提升服务群众效能的同时，增强了群众参与自治、主动自治的积极性。南丰镇培育推广的“三约三会”制度，既规范了基层干部管理村居公共事务行为，避免在村居事务管理中的随意性，又通过约定及明确‘责’与‘利’，在群众之间形成一个双向约定的对等主体，从而在基层组织建立起了一个双向制约、民主平等、公开透明的平台，保障了群众的知情权、参与权、表达权、监督权，促进了农村工作的民主化、法治化、规范化水平不断提高。
    2.保障农民依法监督的权利。2010年以来，张家港市以进一步强化和完善农村基层党风廉政建设为切入点，依托现代信息网络技术，开发建设了“网上村委会”。2013年省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于加强全省农村综合信息服务平台建设的实施意见》，张家港市农村综合信息服务平台“网上村委会”的网站架构被固化为全省样板，在全省进行推广建设，“网上村委会”的监管服务成效日益显现。通过搭建“三资”管理、工程监管、干部勤廉预警三大系统，将涉及民主权利、切身利益的事项，通过表单式量化，全过程公开，把农村基层腐败现象易发多发领域纳入科技防腐范围，使权力运行网上留痕、全程监控，由村民直接进行监督，促进农村基层工作规范化、制度化，切实提高基层干部勤政廉政意识，有效防控了廉政风险。
    3.保障农民依法申诉的权利。为着力畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，引导基层农民群众依法维权、理性维权，近年来，张家港市坚持开展领导干部“天天听民声”、“民生面对面”、“政法干部走基层”等民情征询活动，基本实现诉求听取“零距离”、受理“零遗漏”、督办“零障碍”、问责“零容忍”。通过建立市领导班子成员“六个一”蹲点联系制度，保障每个工作日均有1名市党政领导在各镇（区）下访或在人民来访接待中心接访，听取群众意见、化解矛盾纠纷；各区镇组织综治、司法、信访、环保、安监、民政等部门工作人员分片包干，对全镇村（居）民挨家挨户进行走访，及时掌握基层百姓社情民意，主动解决群众实际困难，不仅密切了干群关系，更有效保障了群众合理诉求的及时解决。
（三）拓展农民权益增进农村社会和谐发展
    1.科学规划农村发展布局。张家港市在城乡一体化建设、生态环境建设、新农村建设等方面一直走在全国前列，2012年以来，全面推进以改善村庄面貌和生产生活条件为重点的美丽乡村建设，将乡村旅游、观光农业与传统农业融合发展。在美丽乡村建设过程中，注重规划先行、高点定位，将改善环境与带动旅游、休闲等产业发展结合起来，因地制宜、分类打造特色乡村。如塘桥镇金村、凤凰镇恬庄等属于古村保护型村庄，从风貌特色保护、旅游开发等方面重点进行综合整治与保护，引导促进农村民居建设风格与村庄整体风格相协调，充分体现历史人文特征；如大新镇海坝村、金港镇长江村等属于自然生态型村庄，着重完善配套设施，保护生态环境，体现自然风貌，彰显乡村特色；如常阴沙现代农业示范园区常兴社区、锦丰南港村等属于农业观光型村庄，结合发展现代农业、观光旅游业，建成集休闲度假、垂钓采摘、绿色农产品采购等多功能的现代生态休闲型社区，展现江南水乡、田园风光、乡土气息、人与自然和谐的独特魅力；如永联村等属于现代化新农村典型，则按照城乡一体化发展的理念，充分运用新农村建设的成果和完善的基础设施，建设旅游综合体，打造乡村旅游品牌。城乡环境的改善为发展乡村旅游提供了基础条件；乡村旅游的发展促进了农村经济发展，带动农民增收致富，推动城乡交流，同时也反过来促进改善农村环境，促进生态文明，推动美丽乡村建设，保护了农民利益的增长。
    2.发展合作经营提升效益。张家港市农村社区股份制改革自2004年始，至2007年基本结束，共成立股份合作社188家，其中99个村实行资产折股量化，34个村实行确定社员股份，55个村实行确定社员资格。自实施农村社区股份合作社股权固化改革以来，始终坚持因村制宜、分类指导、稳步推进的工作方法，采取静态固化、按资分配、平均分配、动态调整等改革模式，促进了村级经济发展、社会和谐稳定和社员权利的保障。2014年全市共有122个社区股份合作社进行分配，分配总额为12892万元，其中各项福利分配额为9276万元、股金分红额为3616万元。呈现出杨舍镇城南社区股份合作社、程墩社区股份合作社等分红典型，实现了发展成果惠及农民。2010年起，张家港市开始积极探索新型土地股份合作改革，发展以村为经营主体或控股的土地股份合作社。市委、市政府下发了《关于进一步推进农村土地股份合作制改革的实施意见》，有效增加了农民与村级集体经济收入。目前，张家港市共有以村为经营主体的土地股份合作社158个，入股土地面积共23万亩。2014年，全市进行分红的土地股份合作社共134个，分红总额21894万元，其中保底分红总额21846万元，平均每亩保底分红886元，涌现出南丰镇永联村、塘桥镇刘村村等土地股份合作社典型。同时，张家港市探索推进农产品专业合作社，助推农村专业合作经济组织向规模化推进。重点引导农民专业合作社转型升级，向规模化、集约化推进，涌现了鸿泰长江特种水产专业合作社、金麦穗果蔬农民专业合作社、神园葡萄专业合作社、海芸枇杷专业合作社、万家乐农林专业合作社等示范合作社，较好地解决了农民“想的是致富，盼的是服务，缺的是技术，愁的是销路”的困惑，取得了“农民办、农民管、农民受益”的成效。
    3.分散农业风险保障收益。为扶持高效设施农业发展，增强农业抗风险能力，促进农业增效、农民增收，张家港市依据《农业保险条例》，积极推进政策性农业保险扩面工作，将蔬菜大棚、育肥猪、肉鸡养殖纳入政策性农业保险覆盖范围。市财政局会同相关部门出台政策，鼓励农民及养殖户积极自愿参保，对自愿参加上述三种保险的农户和养殖户，财政给予一定的保费补贴：自愿参加政策性蔬菜大棚保险，其保费由省财政补贴20%、本级市财政补贴30%、投保标的所在镇财政补贴30%，其余的20%由投保人承担；自愿参加政策性育肥猪、肉鸡保险的，其保费由省、苏州市财政各补贴20%，本级市财政补贴20%，其余40%的保费由投保企业、养殖户自负，有效提高了农民种养的积极性，保障了农民的增收。

二、法治方式服务“三农”面临的困难

    1.“三农”立法相对滞后。改革开放以来，我国农村法治体系基本形成，农业农村各项经济生产活动及农民权利的保障基本上都有了相应的法律法规进行调整和规范，但是总体而言，“三农”法律法规的制定修改较为迟缓，不能有效适应当前农业农村的发展形势。主要表现在三个方面：一是没有专门的法律规定出台。虽然我国《农业法》明确了农业在国民经济中的重要基础地位，但是法律规定过于原则化，具体操作性不强，事关农民切身利益的，如农业投入、农业保险、农业产业结构调整等还没有专门的法律规定出台；二是立法层次较低。涉及“三农”的立法大多以部门规章、地方性法规、行政规章为主，这些规章受政策影响变化较大，不利于基层政府和相关部门在日常的管理服务工作中实际操作；三是立法与实际的社会经济条件不适应。部分“三农”法律法规的制定并没有充分考虑到农村的风俗习惯、传统文化，甚至导致一些法律法规与农村传统礼法相矛盾。
    2.农民法治意识淡薄。法律认知是法律信仰和法律运用的前提和条件，当前农村人口对法律认知能力的局限性制约了农村法治建设水平的进一步提升。由于法律对专业性的要求较高，而农民极少有机会深入学习和了解，只能通过泛泛的普法宣传对法律有一个粗浅了解，使农民这个法治主体在农村法治化进程中始终处于被动状态，对法律赋予自己的权利和义务认识不清。如《村民委员会组织法》是广大村民进行民主管理、依法治村的法律保障，村民通过依法选举产生村民委员会去管理村级事务，是农村实行自我管理、自我决策的民主制度，但大量农民参与意识不强，认为选举只不过是走过场，甚至拒绝参加，而愿意放弃法律赋予自己权利。再如凤凰水蜜桃品牌的使用的保护，部分桃农为获取更多的经济利益，引进外地水蜜桃以次充好，对品牌造成不良影响，直接侵害其他桃农的合法权益，而针对此类情况其他桃农往往碍于情面睁一只眼闭一只眼，不愿主动配合相关政府部门进行查处。
    3.农村普法问题突出。由于受到客观因素的影响，农村普法工作效果不佳。一是普法对象难以集中。农村大多数青壮年都在外务工，至少有极少数留在农村务农，而农村中老年人也很难集中学习，且大多数文化水平偏低，对抽象的法律条文和法律原则难以理解，学习积极性不高；二是责任落实不到位。缺乏有效的监督落实机制，虽然市镇村三级都有相关的普法教育计划，但是具体落实仍停留在印发文件和制作台账应付检查上；三是内容贫乏，形式单一。目前的普法宣传广泛采用的还是发资料、出版报、集中宣传，无法有效调动农民学法的积极性和主动性，阻碍普法工作的深入开展。

三、运用法治思维和方式优化“三农”服务的思考建议

    1.进一步完善农村法治体系。在国家层面立法相对滞后的情况下，结合农村发展实际，放眼长远，制定切实可行、延续稳定的规范性文件对法律法规进行细化补充，把有关惠农政策法律化，减少由政策变化而导致的政府行为不稳定；对已经出台的法律法规要制定配套措施，严格执行，保证农业生产、农民生活、农村发展都有法可依；在制定相关规范性文件和政策法规时，要充分尊重乡规民约，消除“合理不合法”的现象，充分发挥乡规民约的润滑调解作用，建立国家法和民间法的良性互动机制，创造农村法治建设有利条件。
    2.进一步规范农村执法司法机制。新农村法治建设是一项长远而复杂的工程，执法司法是其中的重要一环，规范农村执法司法环节，有利于保障农村法制有效运行，农民权益得以全面保障。一是要规范乡镇行政机关的具体行政行为，理顺各部门的职责、权限，针对农村出现的新问题，要强化责任分配，防止相互推诿，同时简化公开办事程序、执法流程，切实解决农民办事难的问题；二是健全农村司法机制，进一步加强乡镇法庭、巡回检察室、法律服务站点建设，为群众提供法律服务，方便群众申诉和起诉，通过具体案件的高效办理，用身边的案例让基层农民感受到法律的公正和威严，自觉树立崇法理念。
    3.进一步发展基层政权民主政治。村民自治的核心在于民主选举，只有保障民主选举的公正性，才能切实保障村民的选举权益。因此，要进一步完善合理、公正、公开的竞选方式，依照法律法规组织村民委员会选举工作，防止各种不利因素的干扰，确保选举的公正性和权威性。村民自己选举产生的村民委员会更有利于村民主动参与到自治和监督中去，更能有效发挥村民自治组织的效能。